为了争取让农民“卖干货”，我们递交了这份修改意见
上周食通社关注的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》修订一事，引起了读者的关注。修订中把“干燥”从“食用农产品”定义中去除，这很可能意味着，以后农民如果自制自售菜干、果干、鱼干等产品，将面临违法处罚。
赶在6月4日征求意见的截止日期之前，食通社联合关心此事的读者、农户、专家、企业、媒体和公益组织，通过正式途径共同递交了一份建议。我们认为：在法律上保障小农户有不取得食品生产许可而自制、销售干制品的权利至关重要，强烈建议市场监管总局在修订中保留“干燥”。
过去一周多，在和许多农户、消费者和专家的交流中，我们认识到，无论这次参与立法建议的结果如何，小农生产权利的逐步丧失，是过去四十年中国农村和农业变迁的暗线，也是乡村振兴能否实现的暗雷，而这次被关注到的干制品问题只是冰山一角。
因此，递交建议也不是终点。
我们首先希望，公众和有关部门能够对农民的处境有更深入的了解，在此基础上形成讨论，有助于在消费者、监管者、立法者群体中形成保护农民权益的共识。
我们在上周四的文章中也收集了不少农友的看法。近日，《新京报》和《界面》等主流媒体也发布了文章，讨论此次修订对农民可能造成的影响。更多的人关注此事，也说明我们积极的呼吁也起到了一定的成效。下一步我们也会对于其中的一些观点做出进一步回应。
其次，我们也意识到，干燥加工只是问题的一小部分。其实，农民从事的几乎所有农产品初级加工只要没有取得食品生产许可，都处在法律的边缘。在实际操作中，一款加工品是否合法，完全取决于当地市场监管部门（以前是食药）的裁定，甚至是职业打假人玩弄法律的手段。同一款加工品，在某地可以合法生产流通，换个地方就面临高额处罚。好比今天不让卖的是辣椒干，那辣椒粉、龙眼干、枸杞、花椒又合不合法呢？如果按照目前的法规修订方向，给农民留下的空间还会逐渐收紧。这也是过去几年很多小农和销售平台感受到的趋势。
但如果仅仅依靠每个农民自己和执法部门单打独斗，争取自己的利益，不是不可能。但对很多农民来说，独自面对监管的压力，研读大量法律文本，是一个几乎不可能完成的任务。
- 你在从事农产品简单加工和销售时，遇到了什么样法律和政策上的限制？
- 为了符合相关法律法规，你付出了（或可能需要付出）多少成本与精力？
- 目前加工品能够进入什么渠道？销售上有没有遇到阻碍？
- 你认为市场监管部门提出的要求，哪些是合理的，哪些是没有必要的？
- 你认为从立法和执法两方面，市场监管部门应该如何做才能适应农民的现实情况？
我们作为关心农业发展和农民利益的消费者、农民、销售者、农民合作社、公益组织，对于近日发布的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（征求意见稿）》中删除“干燥”作为食用农产品标准的修改一事，提出关切和建议。
我们注意到，《征求意见稿》中将“干燥”作为加工手段从“食用农产品”的名词解释中删除。这意味着经过干燥的农产品将不再被视为“食用农产品”。那么，按照《食品安全法》第三十五条规定，今后所有干制品的生产应当取得相应的食品生产许可。
其实，由于《食品生产许可分类目录》中有干制蔬菜、干制水果、干制水产品等干制品类别，在过去几年的实际执法场景中，执法部门经常把销售没有食品生产许可的，由小生产者自己经过干燥加工的农产品进行销售的行为视作违法，按照《食品安全法》第一百二十二条进行处罚。
一旦干燥正式从食用农产品的名词解释中剔除，那么生产者为自制干制农产品申诉的最后一条法律依据也将消失。
大国小农是我国基本的农情国情，干制品的生产除了能够取得食品生产许可的生产者，还有一大批普通农户、家庭农场和农民专业合作社。许多主体在规模和财力上，并不具备申请食品生产许可的能力。这一变动将直接影响到广大农产品生产者，特别是那些以干制农产品为主要生计来源的小农户，等于把他们排除在干燥加工环节之外。
我们认为，在法律上保障小农户有不取得食品生产许可而自制、销售干制品的权利至关重要。理由如下：
首先，干制农产品是小农生计的重要组成部分，将其禁止会让许多小农的生计无以为继。众所周知，加工食品需要获得食品生产许可证，这一标准对于许多小农户来说是无法达到的。即使退而求其次，办理小作坊证明也需要投入时间和精力。这对于许多已经面临生产经营压力的小农户来说，无疑是雪上加霜。当前，中国有2.1亿小农户，大江南北都遍布着以干制农产品为生计来源的小农户，如西北的干果、沿海的干制水产品、山地的茶叶和中药材、西南的干辣椒花椒等。
特别是那些加工自产农产品的小农户，他们不需要向外采购原材料，而是利用自己生产的农产品进行简单的晒干、烘干，干制后的产品附加值更高，而且免去了工厂集中加工所需的成本，能为他们的收入带来很大提升。具体来说，像红枣、枸杞、核桃、部分食用菌等农产品，基本无法以鲜果的形式销售，都是干燥后才有食用和商品价值，绝大部分农户都自行干燥后出售。删除干燥作为食用农产品标准，将给这些小农户带来重大的经济压力，甚至危及他们的生计。
同时，小农自制干制农产品并不改变食物的性状，也不会增加食品安全隐患。大部分的干燥在天然的状态下进行。这些产品不仅具有独特的口感，还具备丰富的营养价值。诚然，有存在硫磺枸杞、防腐剂鱼干这类事件，但是这仅是个别生产者的行为，甚至包含了有资质的大规模生产者。禁止个体生产仅给小农户压力，并不能杜绝食品安全隐患。且将这些农产品强制纳入加工食品范畴，恐怕无法反应产品的实际属性。
更重要的是，全面禁止小农生产的干制品在目前的市场流通及监管体系中不切实际。小农自制的干燥农产品大部分经过农贸市场等传统渠道流通，具备来源广、层级多、溯源难等特点。删除干燥作为食用农产品的标准，也难完全杜绝小农自制农产品在农贸市场等场所流通，反而给基层的执法者带来很大的压力，也给社会上的一些所谓的“职业打假人”滥用法律，攻击小农提供法律依据，扰乱市场，占用执法资源。
因此，我们强烈建议市场监管总局在食用农产品的名词解释中保留“干燥”，保护小农的利益，促进乡村振兴和农业可持续发展。
我们还认为，相关法律法规应该更广泛地保护小农的加工权利，不仅限于保护干制品这一项。而取消和限制小农户对食用农产品的加工权利，既违背中国食品安全社会共治的基本治理逻辑，也与国际社会对小农户生产与发展所达成的共识相悖。
首先，中国食品安全社会共治的基本治理逻辑建立在小农户深度参与食品安全治理的基础上。取消和限制小农户对食用农产品的加工权利，会削弱小农户参与食品安全保障的责任担当，增加行政治理和基层执法的成本。食品安全产业链的日臻完善，难以掩盖小农户在交易中无法参与核心决策的事实。然而，在中国情境下，小农户在保障国家食品安全中的重要责任担当，与其脆弱的发展权利和经济地位并不相称——小农户往往只被视为供应链末端的基础要素提供者，或价值链末端的利益分配局外人。部分省份出现的食用农产品造假现象背后，正是小农户无法从食用农产品的生产、加工和经营中获得足够发展权利。
其次，在全球食物体系转型中，保障主导和参与食用农产品加工的权利，成为粮食安全和食品安全、营养安全的共同政策目标，并在联合国层面的报告中持续细化和更新。例如，在2022年《世界粮食安全和营养状况》报告中，联合国粮农组织正式将能动性（Agency）作为新维度纳入食物安全（Food Security）概念。这里的食物安全，不仅包括粮食安全、食品安全和营养安全，还包括权利安全。因此，能动性强调农户应具备自行决定食用何种食物，生产何种食物，以及保障其在食物体系中以何种方式生产、加工和销售食物，以及参与食物体系政策制定和治理流程的能力。
因此，小农户主导和参与食用农产品的加工，尤其是土特产的深度加工，是保障其在全产业链中的能动性和自主性，最大限度体现提升小农户发展权利，使其自觉承担食品安全责任的基本要求。进一步看，这个要求与大食物观强调的“全方位、多途径开发食物资源，开发丰富多样的食物品种”高度契合。进而让小农户的异质性成为落实“宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林”，以及“向森林要食物，向江河湖海要食物，向设施农业要食物”的重要动力，从而真正实现“让农民能获利、多得利”。而只有“多得利”，才可能真正形成食品安全社会共治，降低行政治理和基层执法的成本，实现从源头上强化食品安全保障的最终目标。
因此，我们也希望市场监管部门在涉及农民的相关法律法规政策制定过程中，做到：
（1）主动公开修订依据
目前总局针对此次《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》修订的公开说明中，已经包括了对于绝大多数修订的详细解释。但对于食用农产品定义的修改，并未做出说明。我们也从修订说明中获悉，市监总局为此次修订收集了大量意见，也包括来自基层的声音。
鉴于涉及众多小农户的利益，我们建议有关部门主动公布此项修订背后的调研信息和相关意见反馈，特别是基于小生产者的调研结果。我们未来也将通过正式途径申请政府信息公开。
（2）廓清“食用农产品”适用范围，留出小农生产加工品的空间
无论最终是否修订“干燥”相关内容，我们都希望市场监管总局后续能够发布指导性文件，更明确地规定“食用农产品”的适用范围，指导基层执法对于不同品类的加工品采取不同的管理措施，保护农民自主生产部分简单加工品的权利。
（3）建立长效机制，实现差异化管理
从长期看，我们建议，对不同规模的生产者，采取有区别的管理方式。即使是生产同一产品的生产者，也应对于加工自产农产品的小规模生产者，和来料加工的大规模食品企业区别对待。这也是国际上通行的监管模式。
例如，单独列出初加工农产品分类，在从食用农产品和食品两大类别之外实现单独分类管理，适当降低生产者的准入门槛。在产品类别上，选择传统上可以自行加工、安全风险较低的食品类别。在生产主体的认定上，不仅考虑到加工品本身的制作过程，也考虑生产者的主体属性、材料来源等。
也可以考虑优化利用目前各地方的食品加工小作坊制度，在许可制之外实行登记或备案制度，在保护农民的合理利益的同时也减轻监管的压力。
希望市场监管总局能够认真考虑广大民众的诉求，充分听取各方面的意见，制定出更加科学、合理的管理办法，既保证食品安全，又不给小农户带来过重的负担，同时鼓励和支持小农户提高自身生产水平，为消费者提供更加安全、健康的农产品。
再次感谢市场监管总局对我们建议的关注，期待能有更多充分、直接的交流。
编辑：食通君