乡村振兴：绿色和发展如何兼得？
作者 | 金书秦
经济学博士，农业农村部农村经济研究中心可持续发展研究室副主任，长期关注农业的可持续发展和环境影响。
●本文根据作者在食通社与北京有机农夫市集联合举办的“2019农友大会”上的发言整理而成。发言标题为《绿色发展与可持续农业》。
生活在北京的人大概会观察到，近几年的雾霾天减少了，天空在变蓝，水在变清。无疑这些都是好事。但同时大家也看到，特别是在近期，从农业生产的角度来讲，正在发生一些跟很多小农切身相关的事情——比如一些小型养殖厂迫于政策要求而被关闭。这令我们认识到，“保护”和“发展”在一定阶段一定范围内是会有一些冲突的。我个人更愿意把这些现象看作可持续道路上可能付出的代价，以及必然要走的一些弯路。
今天我要和大家分享的主题是绿色发展与可持续农业。在我看来，“绿色”和“发展”这两者是统一的关系，没有对立。只是在认识过程中会经历不同的阶段，产生不同的执行主体和利益主体，对于某一类主体来讲它（保护）是有利的，对于另外的利益主体而言可能不是。
什么是 “农业绿色发展”？
2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》——这可以视为农业绿色发展的官宣（而以前我们只是单纯提环境保护和生态保护）。同时我们还在讲乡村振兴。那么农业绿色发展和乡村振兴是什么关系？在中央关于实施乡村振兴的文件中，有一句话讲得很清楚：
“坚持人与自然和谐共生。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹山水林田湖草系统治理，严守生态保护红线，以绿色发展引领乡村振兴。” ——《关于实施乡村振兴战略的意见》
可以说，“绿色”本身就是发展的理念。它既是乡村振兴的目标——乡村振兴包含生态振兴；它也是一种行动指南，即要以什么样的方式去实现产业兴旺和乡风文明等等。这些政策文件确认：要以绿色的方式去实现，而不能以简单粗暴的方式。我们可以从五个方面理解农业绿色发展：
- 我们过去常讲绿色和发展两个理念互相矛盾，但是从现在的角度来讲，我们认识到绿色本身就是发展，当两者有矛盾时，要用绿色去优化发展。
- 农业的绿色发展不是简单的农业产业的问题，它是一个民心问题，也是一个政治问题，民心就是最大的政治。
- 绿色发展最根本的就是保障大家有足够的、安全的、优质的农产品，以及好的生产生活环境，要全要素系统地推进，山水林田湖，不能保这个丢那个。
- 从政府部门或者从宏观的角度来讲，绿色发展要久久为功。我们改革开放40多年，成就很大，发展速度非常快，同时环境污染排放的强度也很大。这么多年积累下来的问题，不可能说一天两天就解决了。
- 农业绿色发展最终要回到它的本源，那就是要提供优质农产品。过去的农业也提供农产品，那时候强调数量。今后除了数量上足够，还得要是优质健康的，要加强绿色、有机、无公害的农产品。所以说不管绿色口号喊得多好，如果农产品不够吃或不安全，就可以一票否决了。
面源污染攻坚初见成效
回顾过去我们在农业绿色发展方面取得的主要进步，首先是面源污染攻坚初见成效。2016年化肥农药用量实现首次下降，畜禽、粪便、秸秆、农膜这些这些废弃物的利用率也在逐步提高。从个体的角度来讲，可能有一些地方受到了影响，农民觉得少养了猪或者少种了地；但是从更大的角度来讲，每个人都在享受绿色发展的成果，可以说是治理初见成效。
第二，我们国家打造了一批农业绿色发展综合样板，有可持续发展实验示范区，还有很多整县推进的区域性的样板，同时取得了一批制度成果——有法律、条例，有国家的、中央的文件，也有部门的文件，这就是制度成果。
为什么直到2017年才提绿色发展这个概念？过去不提是因为怕粮食不够吃，经过了这些年的绿色发展，2017年粮食产量12万亿斤，处于历史第二高的产量阶段，但是播种面积反而有所降低，说明产能比较稳定，发展和保护是可以兼顾的。
禁养、禁烧、污染转移：治理不能只靠“堵”
尽管取得了各种成绩，问题依然存在，依然有改进空间。比如化肥的问题，有些地方用量还比较高。农药也是一样，尽管从2015年就开始减量，但是统计数据用的是制剂的量，也就是商品量，我们说农药制剂量不太具有环境健康意义。但农药有一个浓度的概念。比如100万吨20%浓度的农药制剂对环境健康的影响，远远大于200万吨5%浓度的制剂。
再比如禽畜粪便管理，目前存在管控有余激励不足的问题，要特别警惕新的环境风险。养殖禁养区的政策背景是2014年出台的《畜禽规模养殖污染防治条例》，后面又有了“水十条”（《水污染防治行动计划》），要求在2017年底划定禁养区。禁养区是有类别的，有饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、城镇居民和文化教育科学研究区等等，这些区域是禁止规模养殖的。但文件对于“规模养殖”没有统一规定，而是要求由地方政府界定。有些地方界定比较宽，比如出栏500头叫规模养殖，500头以下的如果不造成环境影响是可以养的。有些地方规定出栏50头以上的就叫规模养殖。总体来讲，关闭的量确实比较大，对产量也有一些影响。
还有一个比较重大的变化是养殖业格局的变化。过去我们的养殖重心主要在南方地区，随着国家政策调整，以及禁养区的划定，南方很多地方如浙江、江苏的产量都减了很多。究其背后的原因，可以用环境库兹涅茨曲线来理解，就是说经济水平发展到一定程度，达到某个临界点之后，排放会逐渐减少。
技术进步是影响因素之一，但还有一个很重要的原因就是污染转移。尤其是国与国之间的污染转移——这个国家够发达了，一些制造业就转移出去了。而生猪养殖在国内也是这样的，虽然各地方适用同一部法律法规，但是实际上执行的力度并不一样。无形之中，不同地区之间就会产生污染转移。经济发达地区关于规模的界定严一点；经济欠发达地区，可能就划得松一点。生产企业肯定是往环境标准认定及政策执行程度松的地方跑，因为那边允许你排放。
所以我们说禁养政策执行过程中要警惕新的环境污染风险。第一个是养殖业转移到北方以后产生的风险。南方可能是一年种两季，有的地方甚至种三季，所以一亩地消耗的猪粪可能相当于北方的三倍或者两倍。而北方可能只种一季，再加上气候的因素，同样的一亩地，北方土地对粪污的消纳能力很可能是不如南方的。另外，南方更多的是看得见的地表水，北方有更多看不见的地下水，隐蔽的风险更高。总书记说过，绿水青山就是金山银山，但他也讲，冰天雪地也是金山银山。不能说保护了南方的绿水青山，东北的冰天雪地就不要了。
还有一个风险是秸秆焚烧。没有解决秸秆焚烧的资源化利用及后续问题就直接禁烧，是无法从根本上解决问题的。现在很多农村有针对性地设置禁烧的标语，口气都很重，什么“焚烧秸秆时，就是坐牢日”、“谁地里着火拘留谁”……要是在我小时候，按照这标准我都不知道这被拘了多少次了。
今年年初黑龙江五常市因为燃烧秸秆导致污染的案例可能不少人都知道。因为这件事不仅涉事村民被拘，市政府也被省政府约谈。那么这件事的背景是什么呢？我了解了一下，是说一开始设立了一个禁烧期，截至大概是1月10日左右，这期间没有人违禁燃烧。可是突然后面又来了新政策，禁烧期又延长了半个月，这下老百姓憋不住了，因为马上就要上冻了，后面就是春耕，必须把它烧掉或者挪走，不然下一季就播不了种。
我举这个例子其实是想说，做环保也要接地气。假如我们坐飞机，降落半个小时前广播通知卫生间停止使用，大家一定会憋着；但着陆了又通知说没有停机位还要等两个小时，那么有的人就憋不住了，这很好理解吧？换到燃烧秸秆的问题，我个人觉得因为过去环境容量比较大，大家对这个事普遍没有这么在意；现在不许烧了，大家还是会遵守规定的，只是政策反复，今天说可以烧了明天又说不行，这样影响了播种计划怎么办？有的人憋不住了，去烧，结果被拘留了。所以我要说，有的时候我们的政策“堵”得多了点，“疏”得少了些。
做农村环保，必须充分理解乡村振兴战略
所有涉农的人，不管从事的是种、养、卖，还是加工，包括这个领域中的科研人员，只要涉农，就必须认真理解现阶段农业工作的“总抓手”——乡村振兴。它跟我们的环境保护，或者说可持续生态农业关系密切，不是对立，也不是并列，而是总抓手，统筹所有涉农工作。这部将近4万字的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》是未来几年农村农业工作的基本遵循原则，是写进党章的重要战略，建议涉农的每一位完整、认真地阅读。
总要求
产业兴旺、生态宜居、乡风文明
治理有效、生活富裕
总方针
农业农村优先发展
中心任务
产业、人才、文化、生态、组织振兴
这部规划的总要求有五个方面，20个字。产业兴旺排在第一个。五大中心任务中，产业也排在前列。那么如何理解农业农村环境保护和乡村振兴的关系？我一度认为可能是一个并列关系，但在反复研究了总规划后，我认为这不是并列关系。总体来讲，乡村振兴的范畴大于农业农村环境保护，农业农村环境保护要服务于乡村振兴，但它并不是可有可无的，其本身就是乡村振兴的内在要求。
近期一些管理部门上职能的变化，也反映了这种关系。以前化肥农药减量、农业面源污染，特别是农业面源污染的监督指导职能，过去主要是农业部在做，现在很明确划归到生态环境部。改革后中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部。本次改革对原有的部门职能都是加强：
- 生态环境部：整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国。
- 农业农村部：加强党对“三农”工作的集中统一领导，坚持农业农村优先发展，统筹实施乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快实现农业农村现代化。
- 农业面源污染总体上由“农业干、农业管”，到“农业干，环保管”。
- 农村人居环境由农业农村部牵头（乡村振兴第一场硬仗）。
到2050年之前，判断一项涉农工作是否正确，最根本的就是看是否有利于乡村振兴，而且是对标前面提到的五个方面总任务。这20个字不是强调一个方面，而是要协同推进，避免选择性落实。
我前面提到的例子，包括部分地区粗暴的“以禁代治”，都不符合乡村振兴的要求。有些地方的口号甚至是“不留一头猪，不剩一只鸡”。一只鸡能有多大污染？还有一些地方为了解决面源污染，全面禁止农民种大蒜，长出来的都要全部铲掉。我家是农村的，我自己就是农民的后代，我写过一篇文章批评这种粗暴作风，这些完全不符合乡村振兴的精神。如果对比前面提到的20个字，这些强拆强铲让农民没有了产业，没有了收入，哪来的“产业兴旺”？更无法生活富裕了。干部们要求农民立刻达到“乡风文明”，不实际，也不高效。谈不上乡村文明和治理有效。一片土地环境保护起来了，却变得人迹罕至，这也不对。农业本身是活的，是生态系统的一部分，总不能农业也没了，人也走了，留着一滩死水，不是“绿水青山就是金山银山”的本义，更谈不上“生态宜居”。
所以说，环境保护千万不能走极端。过去只发展不保护，现在也不能说只保护不发展，还是要在乡村振兴的这个大局中去干这个事。这些问题的根源出在对乡村振兴的认识不到位上，直接原因则是考核机制尚未出台。但相关机制不会缺席，未来相关的法律法规都会陆续制定颁布。以后不能随便去铲老百姓的大蒜了。
如何在乡村振兴的大局中推动可持续农业？
说了半天，我们应该如何在乡村振兴的大局中，去做可持续的生态农业呢？我觉得首先从管理的角度来讲，现在有很多红线，包括基本农田和各种红线自然保护区，经常有重合的地方，一块地可能又是生态红线，又是基本农田。哪个角色目前更重要？其实现在还说不清楚，因为环境保护也是基本国策，粮食安全也是国家的战略目标。
仍然以禁养区为例，禁养区难道就完全不能养殖吗？我认为这也要看情况而定。新的农药管理条例第32条和37条明确水源地保护区禁止使用农药。那么这就是要格外注意的。但即便这一条我觉得仍然可以反思，有些低毒的农药，包括甚至一些生物农药，是不是也必须禁用？如果保护区覆盖的农田范围广阔，全都无农药，是不是不够现实？前面讲过，农业本身就是一种活的生态系统，具有生态功能。现在我们很多空间管理把农业和生态截然分开，这是不合适的。应该鼓励环境友好型，甚至有助于改善环境的农业行为，而不是一刀切禁止。
再有就是关于种养结合、资源环境承载力测算的问题。过去我们以耕地面积作为资源承载力测算的依据需要重新审视。种养结合在多大范围内合适？需要更科学的测算方法。国外比如荷兰，也讲种养结合。我查了一下我们最大的乡镇，它的面积比荷兰一个国家还要大。所以国外的经验我们无法完全复制。但如果更多地考虑小农的层面，将种养结合在比较小的区域实现，效果则是最好的。
我们所说的资源承载力，不能仅仅考虑土地，还要考虑水。有的地方土地很多，但是如果没有水或是水体遭到了污染，还是无法实现农业绿色发展。所以环境要素要考虑的更全面一些，看得见和看不见的都要考虑。现在经常会看到针对各种问题的“攻坚战”，短期内可以有效解决；比如农药化肥减量，就是攻坚战的成果。但是攻坚完了以后环境没有显著变好，这当然有多种原因，首先农业本身不是引起环境质量变差的最主要原因。虽然农业的排放量看上去甚至高于工业排放量，但和工业那种集中排放相比，农业对环境的影响是完全不一样的。所以说农业减低排放量这是应该的，但是同时其他领域也要协调进行。这不只是“攻坚战”，还是一场“持久战”。
政策要落实，评估要独立，数据要夯实
相关政策能够得到落实，是农业绿色发展的重要保障措施。过去一些好的政策还没有执行，就没必要做太多重复工作，要避免文件太多，避免形式主义。比如禁养，最近出台了很多相关政策、文件。但早期那些发电上网、有机肥补贴，也是很好的政策，为什么不把这些先落实了？所以这也是我们一直在呼吁的。
另一项保障措施是建立第三方评估机制。现在很多工作是自己说自己干得挺好，但其实别人来说你好，才更有信服力。在一些政策执行上，比如化肥农药的减量，应该让独立的、利益纠葛少一些的第三方去评估，这样说你好，才是真的好。
最后要提到数据问题。像刚才讲到的农药折百数据，秸秆、禽畜粪便的产生和使用等数据，并不准确，而我们的量化目标却又十分精确，那就有可能存在数字上的达标。这里涉及很多专业知识，就不详细讲了。总之需要夯实、改进。
最后一项保障是增加投入。往哪里投？刚才提到的政策落实，是需要投入的。还有政策创设，比如地膜回收、秸秆换田等，是需要投入的。再比如说现在“南猪北养”的问题，养殖场都跑到北方去了，环保设施要跟不上的话，大家都会遭到污染的影响。所以从这种角度来讲，国家一定要建立相应的生态补偿机制。
编辑：春晖
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金书秦老师还在演讲中整理了习近平总书记在绿色发展与可持续农业方面的一些发言，我们也摘录在此：
我们不能把加强生态文明建设、加强生态环境保护、提倡绿色低碳生活方式等仅仅作为经济问题。这里面有很大的政治。——2013年4月25日，十八届中央政治局常委会会议。
我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。——2013年9月7日，哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲。
山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。——2013年11月15日，对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明。
在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。生态环境保护是一个长期任务，要久久为功。——2015年1月，考察云南。
环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。——2015年3月，参加江西代表团审议。
长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，是一个整体，必须全面把握、统筹谋划。——2016年1月7日，推动长江经济带发展座谈会。
民心是最大的政治。——2016年1月12日，中国共产党第十八届中央纪检委员会第六次全体会议。
生态就是资源，生态就是生产力。——2016年5月23日，黑龙江尹春市考察。
加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化，关系6亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系能不能不断改善土壤地力、治理好农业面源污染，是一件利国利民利长远的大好事。——2016年12月，财经领导小组第十四次会议。
必须深入推进农业供给侧结构性改革，主攻农业供给质量，注重可持续发展，加强绿色、有机、无公害农产品供给。—— 2017年3月9日，十二届全国人大五次会议四川代表团参加审议。
